Novo Marco do Saneamento

Saneamento e Saúde RAYMUNDO GARRIDO – Entrevista

1 de setembro de 2020

Raymundo Garrido explica os prováveis rumos do Saneamento Básico depois da Lei Federal 14.026/2020.

 

 

O Brasil é surpreendente. O saneamento está intimamente ligado ao processo demográfico. Entre 1970 e 2020, a população brasileira passou de 90 milhões de pessoas para 210 milhões. Vale salientar: a diferença, 120 milhões, é um novo grande país. Do tamanho da Itália e da França juntas. Agora, os rumos do Saneamento Básico no Brasil voltam ao centro do debate com a sanção da Lei Federal 14.026/2020, que estabelece o novo marco legal do setor. É a oportunidade de criar as condições que podem melhorar muito os serviços de saneamento no Brasil. Vale revisitar o tema de uma das melhores entrevistas que a ‘Folha do Meio’ fez (edição 137, maio de 2003) <http://www.folhadomeio.com.br/fma_nova/noticia.php?id=302 > com o engenheiro Raymundo Garrido, professor da Universidade Federal da Bahia e ex-Secretário Nacional dos Recursos Hídricos, abordando a parte relativa ao abastecimento de água e ao esgotamento sanitário. Para Garrido, a falta de saneamento é a maior violência ambiental no Brasil. O mundo aprendeu que investir em saneamento é investir na verdadeira promoção da saúde.

 

É ou não violência condenar a metade da população brasileira a viver num ambiente insalubre, sem coleta de lixo e sem saneamento adequado?

 

 
A BALA PERDIDA AMBIENTAL
 
Não existe pior violência do que a violência ambiental. Verdadeira bala perdida, a violência ambiental é silenciosa e cruel. Mata aos poucos e muito mais pessoas. É ou não violência condenar uma população a viver dependente de uma lata d´água, comprada a peso de ouro nos caminhões-pipa? É ou não violência condenar a metade da população brasileira a viver num ambiente insalubre, sem coleta de lixo e sem saneamento adequado? Em Belém do Pará, por exemplo, apenas 6% da população possuem rede de esgoto. As autoridades sabem que mais de 60% das internações hospitalares de crianças no Brasil são motivadas pela falta de saneamento básico.
 
E por saneamento se entendem as mais relevantes atividades para promoção da qualidade de vida: abastecimento d’água, esgotamento sanitário, coleta, tratamento e disposição final do lixo, além da drenagem urbana, o controle de vetores e a não menos importante ação no campo da educação ambiental. Na verdade, essa é uma ação que planta um dos mais importantes pilares do desenvolvimento econômico e social. Apesar de tanta importância, o tema parece ter saído do rol de prioridades do Brasil. Desde 1998, quando o nível de investimentos reduziu-se drasticamente, o saneamento não mais retornou à dinâmica que teve durante os anos setenta. Será porque, como dizem os políticos, saneamento – ao contrário de viaduto e fontes luminosas – não dá voto, por ser obra enterrada e longe dos olhos dos eleitores? Nesta entrevista com o engenheiro Raymundo Garrido vamos ver que os hábitos da administração pública brasileira estão mudando. O tema saneamento ambiental tem frequentado discussões importantes no âmbito do Congresso e do Executivo. O motivo é simples: o mundo aprendeu que saneamento é a verdadeira promoção da saúde! 
 
 
 
 
Entre 1970 e 2020, a população brasileira cresceu em 120 milhões de habitantes. É um novo e grande país. O tamanho da Itália e da França juntos.
 
 
 
 
 
RAYMUNDO GARRIDO – Entrevista
 
 
 
Em tempos de pandemia, uma entrevista virtual com o Professor e Engenheiro Raymundo Garrido – muito descontraído – sobre o novo marco do saneamento básico.
 
 
 
 
Silvestre Gorgulho – O Saneamento Básico havia caído no esquecimento. De um momento para outro, foi redescoberto como setor estratégico para o País?
Raymundo Garrido – Não creio que se possa afirmar que tenha caído no esquecimento na agenda das políticas públicas do Brasil. Antes pode-se dizer que houve iniciativas infrutíferas por diversas razões nas duas últimas décadas. O Saneamento Básico é estratégico, sempre, para qualquer país do mundo, porque saneamento é a promoção da saúde coletiva e, consequentemente, do bem estar social, influindo, no longo prazo, no desenvolvimento socioeconômico, na eugenia, na harmonia e no aperfeiçoamento da vida de um povo. 
Considere-se que no conceito de desenvolvimento socioeconômico esteja embutida a tão atual preocupação com a sustentabilidade, o que, aliás, deu nascença à expressão Saneamento Ambiental. Mas o que é necessário afirmar-se logo de início é que o Saneamento no Brasil é um drama, pois o País tem hoje 35 milhões de habitantes sem acesso a água potável e cerca de 100 milhões sem esgoto tratado.
 
 
“O saneamento está intimamente ligado ao processo demográfico. Entre 1970 e 2020, a população brasileira passou de 90 milhões de pessoas para 210 milhões. Vale salientar: 120 milhões é um novo grande país.”
 
 
Silvestre Gorgulho – O Plano Nacional de Saneamento – Planasa, representou a grande revolução do saneamento no Brasil. Naquela época (anos 1969 e seguintes) não ficou delineada a matriz para o setor tendo, como centro nervoso, o papel das companhias estaduais criadas?
Raymundo Garrido – Sem dúvida, o Planasa foi um ataque eficiente ao problema, e que modificou o cenário do setor no Brasil. As companhias estaduais foram e ainda são peça fundamental nesse processo que fez com que o País desse passos largos acompanhando seu crescimento urbano. Nesse sentido, elas representaram uma solução estruturante de primeira grandeza naquele período que se estendeu por quase três décadas. Mas é preciso considerar que o tema do Saneamento está intimamente ligado ao processo demográfico. Entre 1970 e 2020, a população brasileira passou de 90 milhões de pessoas para 210 milhões. A diferença, de 120 milhões de habitantes, corresponde ao “aparecimento” de um novo país, maior ainda do que o Brasil era. É a Itália e a França juntas. Acrescenta-se a isso o fato de ter havido uma migração de populações de baixa renda em direção aos grandes centros urbanos, instalando-se nas periferias destes e agravando o problema do atendimento com serviços de saneamento.
 
 
NOVO CENÁRIO DEMOGRÁFICO
 
Silvestre Gorgulho – Questão atual. Como foi que o Brasil lidou com o problema a partir do novo cenário demográfico?
Raymundo Garrido – Bom, convém observar que, entre 1986 e 2007, a legislação para o saneamento não acompanhou as reais necessidades do País. Era preciso aprovar novos dispositivos regulatórios para o setor e isto não aconteceu, apesar de o Poder Executivo Federal ter apresentado ao Congresso o Projeto de Lei 4.147/2001, que recebeu uma quantidade significativa de emendas e, depois de vários embates no Parlamento, foi retirado de tramitação em 2005 pela instância autora, não tendo ido avante. Dois anos mais tarde, o legislador aprovou a Lei Federal 11.445/2007, um passo significativo, tendo entretanto deixado de apreciar um conceito importante que era o de serviço de natureza local. Presentemente, estamos diante de nova Lei, a de número 14.026/2020, resultante do PL-4162 cuja relatoria no Senado coube ao Senador Tasso Jereissati.
 
Silvestre Gorgulho – Quais os benefícios da Lei Federal 14.026/2020? Por que é que se considera que estamos diante de um novo marco legal para o setor?
Raymundo Garrido – O processo parlamentar que desaguou na Lei 14.026/2020 foi bastante abrangente, tendo atribuído à ANA, agora Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico, a competência para estabelecer normas de referência sobre a regulação de serviços de saneamento básico. Além disso, essa Lei cria o Comitê Interministerial de Saneamento Básico, trata da questão da disposição de rejeitos, amplia a área de aplicação dos dispositivos do estatuto da Metrópole agora abrangendo as microrregiões, e estende-se até o tema das PPPs autorizando, para tanto, a União, a participar de fundo que apoie projetos que se enquadrem nessa modalidade de composição, isto é, das Parcerias Público-Privadas. Conforme se percebe, trata-se de um amplo arco de decisões sobre Políticas Públicas do interesse primordial do Saneamento no Brasil. Daí ser verdadeiramente um novo marco jurídico-legal do setor.
 
Silvestre Gorgulho – A inclusão da função de regular primariamente o Saneamento por parte da ANA não colide com o Princípio dos Usos Múltiplos da Água proclamado na Lei Federal 9433/1997?
Raymundo Garrido – De pronto, digo-lhe que, na prática, não. Vejamos por quê. Ao se estruturarem, os governos reservam um importante capítulo à teoria da Departamentalização. O Poder Executivo Federal é organizado em ministérios, autarquias, autarquias especiais e empresas. Essa é a primeira linha da hierarquia. Por essa teoria, de fato, os setores usuários da água, quando da decisão de repartir-se este recurso, devem ser tratados pela entidade reguladora de modo equidistante, com igualdade de oportunidades, o que não significa que as vazões tenham que ser iguais para todos, vez que desiguais devem ser tratados desigualmente. Visto por este prisma, um setor usuário da água não deve participar do ente gestor de recursos hídricos, sob o risco de ser tentado a atuar simultaneamente como gestor e parte interessada, o que prejudicaria os demais setores com decisões que eventualmente privilegiassem aquele que, sendo usuário, também é gestor. Mas, se analisarmos detidamente, iremos verificar que o setor de saneamento pode assumir ou fazer parte da gestão sem prejuízo para o sistema.
 
Silvestre Gorgulho – Como pode isso ser admitido?
Raymundo Garrido – Para um claro entendimento, passemos, inicialmente, da teoria à prática. No conjunto dos setores usuários apenas dois são extremadamente exigentes no que concerne à qualidade da água dos corpos d’água: o saneamento quanto ao serviço do abastecimento, e a piscicultura. Os demais são também exigentes mas nem tanto. Esse requisito é um bom atributo para um setor usuário ser gestor, ou fazer parte da gestão, do sistema. Adicionalmente, o abastecimento humano é, juntamente com a dessedentação de animais, prioritário em situações de escassez deste recurso natural. Dessedentação de animais à parte, o fato de o abastecimento humano ser prioritário, mesmo que somente nas situações de escassez de água, confere-lhe peso para participar das decisões sobre a repartição das vazões.
Uma terceira razão para o Saneamento poder atuar com vantagem simultaneamente como usuário e gestor de águas reside no fato de ele constituir um dos usos da água que exerce os menores níveis de demanda em termos de vazão. Se, por acaso, ele receber o privilégio de uma alocação a mais do que a necessária, ele certamente prejudicará muito pouco os demais usos que competem pela água.
Há, ainda, uma quarta razão que é a que ora se discute: o Saneamento Básico é um verdadeiro drama brasileiro que precisa ser resolvido sem mais espera. Dito isso, voltemos à teoria. Os compêndios de Organização&Métodos estabelecem alguns critérios de departamentalização como, por exemplo, o critério do maior interesse, o do maior uso, o da separação de controles. No caso que estamos tratando, é o critério do maior interesse que deve ser aplicado, porquanto há uma necessidade imperiosa de o Brasil exterminar com o drama do saneamento, uma verdadeira tragédia, na verdade. Sendo assim, o Saneamento pode, e deve, passar a integrar a instância da gestão do uso dos recursos hídricos que, no caso da ANA, é também uma agência de regulação. É essa avaliação teórico-prática que bem justifica a medida adotada pelo Governo Federal de robustecer o papel da ANA na tarefa de contribuir para que o Brasil vença o colossal déficit social neste campo das Políticas Públicas. Então, no meu ponto de vista, a mudança introduzida para conferir à ANA a atribuição de editar normas referenciais sobre o Saneamento Básico já tardava, visto que havia sido cogitada desde 2001, no corpo do já mencionado PL-4.147.
 
 
AGUA X SANEAMENTO.
A ANA SEGURA ESSA GESTÃO?
 
Silvestre Gorgulho – E a Administração da ANA, agora com funções ampliadas, não enfrentará conflitos já que o setor de gestão de águas é, digamos, um setor “pobre” quando comparado com o setor de saneamento que é dominado por grandes empresas privadas. Não seria mais razoável criar uma agência específica para o saneamento?
Raymundo Garrido – Preliminarmente, eu diria que a alternativa de criar-se uma nova autarquia federal para tratar das normas de referência em saneamento só transferiria o problema de um lugar para outro, além de aumentar a estrutura de governo criando novo ente que não herdaria a vivência com o problema da gestão racional dos recursos hídricos, a especialidade central da ANA, fazendo perder em qualidade a solução adotada. 
Vale lembrar que a água é disputada por setores competidores e este é um problema de que a ANA se desincumbe muito bem, muito satisfatoriamente. Para editarem-se normas referenciais de regulação para o saneamento, convém que não se desperdice a experiência acumulada pela ANA. Essa agência exercerá, certamente, uma função importante de nortear as mais de cinquenta agências reguladoras subnacionais de saneamento que existem no Brasil, que, percebo eu, ressentem-se da falta de normas gerais consequentes à legislação federal com que contávamos antes da edição da Lei 14.026/2020. Por fim, a existência de empresas dominantes entre os usuários da água, ou a estes associadas, é uma realidade dos mercados, não somente no saneamento como, de resto, entre fabricantes de equipamentos de irrigação, de empresas geradoras de energia, da grande indústria, da mineração, constituindo, todos estes, setores usuários da água. E as agências reguladoras bem sabem como lidar com tais setores, dando-lhes a justa atenção e, ao mesmo tempo, mantendo a devida distância recomendável para a conduta da entidade pública.
 
Silvestre Gorgulho – Dada à ANA essa nova função de emitir normas referenciais de saneamento, não seria então dispensável ter tantas agências reguladoras subnacionais?
Raymundo Garrido – Absolutamente, não. Essa resposta se baseia na continentalidade do Brasil, associada a uma diversidade fisiográfica, demográfica, socioeconômica, e de níveis de desenvolvimento muito grande. As normas que a ANA editará são, como bem explicitado ficou na Lei Federal 14.026/2020, referenciais. 
Elas constituirão balizas para que as agências subnacionais as desenvolvam sob a forma de resoluções, isto é, detalhem-nas em consonância com as características de suas regiões de aplicação, ou seja, de suas respectivas jurisdições. Essas agências subnacionais têm prestado relevantes serviços ao setor de saneamento mas precisam ter em conta que existirão normas gerais aplicáveis a todas elas, pois o setor reclama um mínimo de uniformidade no País. Essas normas gerais previstas em uma Lei Federal são determinativas, e não tão somente indicativas, para as instâncias subnacionais, vale assinalar. Tais normas incidirão sobre temas como elementos para a padronização de contratos, critérios de tarifação, metodologia para a indenização de ativos, análise de riscos, regras de governança, entre outras.
 
Silvestre Gorgulho – E o fato de o setor de saneamento agigantar-se dentro da ANA perante o setor de gerenciamento dos usos múltiplos?
Raymundo Garrido – A estrutura permanente da ANA é formada de técnicos concursados de acordo com suas especialidades e uma das características do gestor de recursos hídricos é a de não atuar como especialista em determinado uso da água, embora ele traga consigo um diploma que lhe confere a condição de conhecedor de um desses setores. Com a Lei Federal 14.026/2020, aparece, agora, a formação do especialista em saneamento porque ele atuará na elaboração de normas de referência para esse uso dos recursos hídricos. Portanto, nesse caso ele precisa aplicar sua especialidade em termos de conhecimento. Mas, na condição de profissional da estrutura permanente da ANA, esse técnico muito provavelmente irá se aculturar, pela convivência, com o modo de leitura de como se deve atuar em relação aos usos múltiplos da água. 
 
 
NOVOS RECURSOS PARA NOVO TEMPO
 
Silvestre Gorgulho – O saneamento precisa de um ordenamento jurídico-institucional, mas o que precisa mesmo é de dinheiro para os investimentos. De onde virão os recursos financeiros?
Raymundo Garrido – Em primeiro lugar, dinheiro público é quase impossível, pelo menos por um prazo minimamente razoável, dadas as condições pouco favoráveis dos orçamentos públicos das três esferas de Poder. A crise motivada pela pandemia da COVID-19 só aumenta o problema. O que o novo marco traz a esse respeito é o estabelecimento de um feixe de condições para atrair o empresário privado. Nesse sentido, a atração do investidor privado é esperada mediante a materialização de um ambiente que não inviabilize o saneamento como negócio, o que implica a necessidade de tarifas realistas, isto é, que cubram todos os custos e agreguem margens aceitáveis de rédito. Esse ambiente de negócio deve por em relevo a prática concorrencial, o que é tendente a produzir lucros normais. É também necessário ter-se clareza quanto ao respeito a contratos e à não expropriação de ativos, de modo que o capital privado se sinta atraído. Veja bem, a macroeconomia exerce importante papel no investimento por meio da taxa de juro. Atualmente, a taxa SELIC, de 2,09% esperada para o presente ano, é altamente convidativa ao investimento. A perspectiva dos investimentos é um dos efeitos importantes deste novo marco regulatório pois as medidas estruturantes e não estruturantes em água e esgotos ascendem, em termos de custos, a cerca de R$410 bilhões em valores atuais para aplicação até 2033. Uma das consequências positivas desses investimentos será a criação de novos postos de trabalho.
 
Silvestre Gorgulho – Quanto ao estímulo à concorrência, o que prevê o novo marco?
Raymundo Garrido – O novo marco abre espaço para que participem empresas públicas e privadas, além de conter uma regra de transição para os contratos de programa existentes. Por essa regra, prevê-se a transformação dos contratos de programa em contratos de concessão até 31 de março de 2022. 
O fato de deixar o espaço aberto para prestadores de serviços dos meios público e privado reflete a plenitude do estímulo à concorrência. Há quem comente que essa corrida seja desigual. É verdade que o agente público somente pode decidir e/ou fazer o que estiver expressamente autorizado em lei, enquanto que o profissional da empresa privada pode decidir e/ou fazer tudo o que a lei não proibir, o que dá a diferença entre eles, em desfavor da empresa pública prestadora de serviços, na corrida pela produtividade. Esse é o desafio para os que se dirigem ao setor público e, nesse sentido, é preciso reconhecer que todos estudaram nas escolas do mesmo país, encontrando-se, em tese, igualmente preparados; e, talvez mais relevante, observa-se que, entre as empresas de saneamento, do Brasil e de muitos países, há várias que integram o setor público e que estão aí dando lições de eficiência. Então, é preferível o ambiente concorrencial ao não-concorrencial, e a Lei 14.026/2020 traduz isto!
 
 
 
A crise motivada pela pandemia da COVID-19 só aumenta o problema. O que o novo marco do saneamento traz a esse respeito é o estabelecimento de condições para atrair o empresário privado.
 
 
 
 
IMPACTO DOS 12 VETOS
 
Silvestre Gorgulho – Qual o impacto dos vetos à Lei Federal 14.026/2020? Há possibilidade de derrubada de algum desses vetos no Congresso Nacional.
Raymundo Garrido – O Presidente impôs doze vetos à Lei tal como aprovada pelo Congresso. As razões desses vetos incluem motivos como, por exemplo, a insegurança jurídica que pode aflorar de alguns dispositivos, ou lesão que alguns outros possam causar à Lei de Responsabilidade Fiscal, ou violação ao princípio constitucional da competitividade, ou, ainda, por ferir norma da atividade legiferante ao abordar em lei ordinária tema inerente a lei complementar.
Não há como discordar desses vetos. Aqui, cabe comentar o veto ao Artigo 16 que, parece-me, será objeto de alguma agitação no Congresso porque, ao eliminar a possibilidade de aditivo aos contratos de programa que alterem os prazos alongando-os por mais 30 anos, o referido veto encoraja as empresas estaduais a participarem do regime de concorrência imediatamente, permitindo, em conseqüência, uma uniformização do sistema como um todo já partir de 2022.
 
 
Silvestre Gorgulho – O que você tem a dizer a respeito da formação de blocos para contratação coletiva reunindo vários governos municipais?
Raymundo Garrido – A formação desses blocos é essencial para a aplicação do subsídio cruzado. Ela precisa ser feita de modo equilibrado para que a transferência de encargo com o pagamento de tarifa dos consumidores que não podem pagar o nível real dessa tarifa para aqueles de maior renda torne viável o bloco. A aplicação do subsídio cruzado é o mecanismo pelo qual as famílias de renda baixa podem ter acesso aos serviços de saneamento. Por esse mecanismo, constrói-se uma diferenciação tarifária que deve, tanto quanto possível, ser promovida de acordo com a regra do inverso da elasticidade-preço da demanda em cotejo com o critério de estabelecimento dos níveis que historicamente têm definido o limiar entre um bloco tarifário – não é o bloco de municipalidades, e sim a faixa tarifária da chamada tarifação em bloco – e o seguinte.